W rozwijanych w stosunkach gospodarczych i wojskowo-technicznych państwach zachodnich (przede wszystkim w Stanach Zjednoczonych i krajach Unii Europejskiej) nadzór w zakresie bezpieczeństwa przemysłowego – na spełnienie przez podmioty gospodarcze wymagań przepisów prawa, a także przestrzeganie z określonymi wymaganiami budynków i pomieszczeń wykorzystywanych w procesie produkcji, konstrukcji, urządzeń technicznych, wyposażenia, materiałów i technologii - różni się od modelu rosyjskiego.
Podczas gdy zarówno na Zachodzie, jak i w Rosji kwestie bezpieczeństwa przemysłowego są przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP), w Rosji w PPP dominuje komponent państwowy, a na Zachodzie – prywatny. Na przykład w Rosji agencje rządowe nie przeprowadzają ekspertyz w zakresie bezpieczeństwa przemysłowego - ta funkcja jest przekazywana biznesowi i jest wdrażana przez jedną z licencjonowanych firm. Ale wnioski z tego ostatniego podlegają obowiązkowej rejestracji przez Rostekhnadzor. Obecny model w Stanach Zjednoczonych i Unii Europejskiej można scharakteryzować raczej jako partnerstwo publiczno-prywatne niż partnerstwo publiczno-prywatne.
PODEJŚCIE AMERYKAŃSKIE
W Stanach Zjednoczonych za bezpieczeństwo pracy odpowiada Administracja Bezpieczeństwa i Higieny Pracy (OSHA) Departamentu Pracy (DoL), która zajmuje się bezpieczeństwem i higieną pracy oraz zapobieganiem chorobom zawodowym. Organizacja ta została założona przez Kongres Stanów Zjednoczonych na mocy Ustawy o bezpieczeństwie i higienie pracy z 1970 roku, podpisanej przez prezydenta Richarda Nixona 29 grudnia 1970 roku, a formalnie została utworzona 28 kwietnia 1971 roku, kiedy weszła w życie Ustawa o bezpieczeństwie i higienie pracy.
Głównym zadaniem działu jest zapewnienie pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy poprzez opracowywanie standardów w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, zapewnienie ich realizacji (m.in. poprzez inspekcje, nakładanie kar pieniężnych itp.), specjalistyczne szkolenia z zakresu BHP; oraz porady dla pracodawców. Dział jest upoważniony do składania propozycji poprawy regulacji prawnych w ustalonym obszarze działalności.
Terytorium Stanów Zjednoczonych pod administracją podzielone jest na 10 ponumerowanych okręgów, w których znajdują się organy samorządu terytorialnego. Ich przedstawiciele regularnie kontrolują zakłady przemysłowe, gdzie przeprowadzają planowe inspekcje i certyfikację miejsc pracy w najbardziej niebezpiecznych i szkodliwych branżach i procesach technologicznych oraz kontrolują niebezpieczne zakłady produkcyjne. Takie kontrole mogą być nieplanowane i przeprowadzane na podstawie skarg pracowników oraz na wniosek osób trzecich.
Oprócz realizacji działań mających na celu zapewnienie zgodności z wymogami przepisów ochrony i bezpieczeństwa pracy opracowanych zgodnie z ustawą o ochronie pracy, dział odpowiada również za spełnienie wymogów ustaw chroniących pracowników, informując o różnego rodzaju wykroczeniach popełnianych przez pracodawcę, niezależnie od tego, czy są one związane z ochroną pracy, czy nie (ustawy dotyczące sygnalistów). Uprawnienie to zostało przekazane administracji Kongresu Stanów Zjednoczonych na mocy ustawy Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, podpisanej przez prezydenta Baracka Obamę 21 lipca 2010 r.
Zgodnie z ustawą o bezpieczeństwie i higienie pracy stany i terytoria mogą wdrażać własne federalne programy dotyczące zdrowia i bezpieczeństwa. Programy te zastępują programy federalne i są częściowo finansowane przez rząd federalny. Ustawodawstwo stanowi, że muszą one być tak samo skuteczne w ochronie pracowników, jak programy Federalnego Urzędu Bezpieczeństwa i Higieny Pracy. 22 stany mają takie programy.
Przemawiając z okazji 40. rocznicy Administracji Bezpieczeństwa i Higieny Pracy w kwietniu 2011 r., dyrektor naczelny David Michaels, który pełni funkcję zastępcy sekretarza pracy USA, zilustrował osiągnięcia swojej agencji następującymi danymi:
- śmiertelność w pracy spadła z 14 tys. osób w 1970 r. do 4,4 tys. osób w 2009 r.;
- poziom urazów i chorób zawodowych zmniejszył się z 10,9 przypadków na 100 osób w 1972 r. do mniej niż 4 w 2009 r.
Niemniej David Michaels zwrócił uwagę, że 4,4 tys. zgonów w pracy to niedopuszczalna liczba: 12 osób dziennie! Ponadto każdego roku około 3 miliony ludzi pada ofiarą urazów zawodowych, a wiele tysięcy zapada na choroby zawodowe.
Dział nadzoruje około 8,7 mln zakładów produkcyjnych i ponad 106 mln pracowników w sektorze prywatnym. Terytorialne organy zarządzania ochroną pracy posiadają 80 urzędów terenowych podległych 10 urzędom wojewódzkim. Rocznie inspektorzy wydziałowi przeprowadzają ok. 30 tys. inspekcji obiektów przemysłowych. Amerykańska Federacja Pracy i Kongres Organizacji Przemysłowych (AFL-CIO), największy amerykański związek związków zawodowych, szacuje, że weryfikacja i certyfikacja wszystkich miejsc pracy zajmie 129 lat. W związku z tym departament ochrony pracy, wraz ze środkami dotyczącymi obowiązkowej certyfikacji miejsc pracy, wdraża również dobrowolne programy ochrony (VPP).
MARCHEWKA I PATYK
Kluczowym słowem jest tutaj „dobrowolne”. Osoby ubiegające się o status uczestnika takich programów przesyłają odpowiedni wniosek do organu terytorialnego Administracji Bezpieczeństwa i Higieny Pracy, na podstawie którego ten wysyła im zadanie techniczne ukierunkowane na zademonstrowanie określonych wyników (kryteria oparte na wynikach). Na podstawie tego zadania wnioskodawcy opracowują i przedkładają regionalnemu organowi zarządzającemu swoje wnioski, po rozpatrzeniu i zatwierdzeniu przeprowadzana jest kompleksowa kontrola przedsiębiorstw i atestacja miejsc pracy (ocena weryfikacyjna na miejscu). Skład zespołu inspekcyjnego waha się od trzech do sześciu osób.
Firmy, które pomyślnie przejdą analizę due diligence, kwalifikują się do włączenia do jednego z trzech dobrowolnych programów bezpieczeństwa w miejscu pracy (VPP). Następnie uczestnicy programu corocznie przeprowadzają audyt wewnętrzny (samoocenę) programów BHP, a nie raz w roku przeprowadza się ich planową kontrolę na miejscu wraz z okresową oceną na miejscu przez przedstawicieli Administracji Bezpieczeństwa i Higieny Pracy, ale raz na trzy do pięciu lat, albo na zasadzie nieplanowanej w przypadku wypadku przy pracy, albo na podstawie skarg pracowników.
Uczestnicy dobrowolnych programów bezpieczeństwa pracy są podzieleni na trzy kategorie, z przypisanym odpowiednim oficjalnym statusem:
- VPP Star - najwyższy poziom osiągnięć, wzorowe przedsiębiorstwa, które z powodzeniem wdrażają kompleksowe programy bezpieczeństwa pracy przy minimalnej liczbie wypadków przy pracy i chorób zawodowych wśród pracowników pełnoetatowych (50% poniżej średniej krajowej w swoich branżach przez co najmniej jeden z ostatnich trzech lat poprzedzających następnej zaplanowanej inspekcji), rzeczywiste wyniki działalności produkcyjnej odpowiadają zakresowi uprawnień Urzędu Bezpieczeństwa i Higieny Pracy;
- „Dobry” (VPP Merit) – kolejny poziom osiągnięć, przedsiębiorstwa, które wykazują determinację do wzniesienia się o jeden stopień wyżej w ciągu najbliższych trzech lat i posiadają odpowiedni potencjał, osiągnięte wyniki wskazują na niewystarczającą efektywność w wielu obszarach;
- VPP Star Demonstration - przedsiębiorstwa, które właśnie rozpoczęły wdrażanie alternatywnego lub nowego zestawu środków bezpieczeństwa przemysłowego, w wyniku czego mogą uzyskać wyższy status.
W małych przedsiębiorstwach zatrudniających do 500 pracowników produkcyjnych, na podstawie wyników konsultacji na miejscu z przedstawicielami Urzędu Bezpieczeństwa i Higieny Pracy, wdrażane są programy motywacyjne (Program Uznania Osiągnięć Bezpieczeństwa i Zdrowia, SHARP), przewidujące zwolnienie z corocznego harmonogramu inspekcje do trzech lat pod warunkiem wzorowego spełnienia wymagań BHP.
Uczestnicy programów mogą używać banerów, flag i logotypów odpowiadających ich statusowi na swoich produktach reklamowych oraz w zewnętrznym projekcie terenu i budynków.
Powyższe statusy nadawane są na podstawie wyników trzech rodzajów certyfikacji:
- certyfikacja poszczególnych zakładów przemysłowych (certyfikacja site-based);
- certyfikacja personelu produkcyjnego rotującego pomiędzy kilkoma rozproszonymi geograficznie zakładami przemysłowymi (certyfikacja pracowników mobilnych);
- certyfikacja korporacji jako całości (certyfikacja korporacyjna).
Do końca 2013 r. 2333 przedsiębiorstw uczestniczyło w programach dobrowolnego bezpieczeństwa pracy (VPP), z których zdecydowana większość to VPP Star. Programy objęły ponad 1 mln pracowników produkcyjnych. Skumulowany efekt ekonomiczny uczestników tych programów od momentu ich uruchomienia w 1982 roku do chwili obecnej przekroczył 1 miliard dolarów, co jest wynikiem na poziomie makroekonomicznym.
Na poziomie mikroekonomicznym – na poziomie pojedynczego przedsiębiorstwa – najlepszym przykładem jest United Space Alliance, wspólne przedsięwzięcie dwóch gigantów amerykańskiego przemysłu obronnego, Boeinga i Lockheed Martin. Firma jest wykonawcą dla amerykańskiej Narodowej Agencji Aeronautycznej kompleksowego świadczenia usług startowych i obsługi miejsca startu na przylądku Canaveral. United Space Alliance otrzymał status „doskonałego pracownika” w dziedzinie bezpieczeństwa przemysłowego w 2004 roku i zachowuje go do dnia dzisiejszego. Wskaźnik wypadków i urazów przy pracy zmniejszył się w różnych działach firmy o 15-25%. W jednym z oddziałów zatrudniających do 100 pracowników stało się ono zerowe, co skutkowało premią w wysokości 47 000 $ od pracodawcy i kolejnymi 48 000 $ w wypłatach od ubezpieczyciela.
Czołowe firmy rosyjskiego przemysłu obronnego posiadają już zaawansowane zakłady produkcyjne. Zdjęcie z www.irkut.com
Oprócz marchewki Urząd Bezpieczeństwa i Higieny Pracy ma również bolesny bicz finansowy w postaci kar nakładanych na naruszających przepisy BHP. Na przykład w listopadzie 2014 roku stocznia Colonna's Shipyard w Norfolk, która specjalizuje się w naprawach nawodnych okrętów wojennych i okrętów wsparcia US Navy, została ukarana grzywną w wysokości 100 tys. dolarów za niedostateczne zabezpieczenie personelu produkcyjnego. Powodem nieplanowanej kontroli była skarga na brak ogrodzenia włazów otwartych przy spawaniu na dużej (powyżej 10 m) wysokości. Podczas kontroli stwierdzono 12 kolejnych naruszeń. W 2010 roku to samo przedsiębiorstwo zostało ukarane grzywną w wysokości 85 000 USD za cztery naruszenia zasad bezpieczeństwa przemysłowego w ciągu roku.
Osiągnięte sukcesy umożliwiły rozpoczęcie tłumaczenia przepisów programów dobrowolnych na obowiązkowe: przedstawiciele obu partii w izbie niższej Kongresu USA podjęli pod koniec maja br. odpowiednią inicjatywę ustawodawczą.
Kwestie nadzoru w zakresie wykorzystania energii atomowej są wyłączną kompetencją Departamentu Energii USA i podlegają jurysdykcji Federalnego Panelu Zdolności Technicznych, który jest jednym z wydziałów strukturalnych departamentu.
Certyfikacja techniczna mechanizmów podnoszących, urządzeń ciśnieniowych, systemów zasilania przedsiębiorstw przemysłowych podlega jurysdykcji organizacji samoregulacyjnych non-profit: inspekcja kotłów (Krajowa Rada Inspektorów Kotłów i Zbiorników Ciśnieniowych), inspekcja energetyczna (Rada Egzaminatorów Elektryków) oraz inspekcja techniczna (Administracja Bezpieczeństwa i Higieny Pracy), które z kolei przekazują swoje uprawnienia wielu organizacjom komercyjnym i non-profit. Na przykład w przypadku certyfikacji urządzeń dźwigowych, w tym dźwigów i wciągników, jest to organizacja handlowa Crane Institute Certification (CIC), a także non-profit Narodowe Centrum Edukacji i Badań Budowlanych (NCCER), Krajowa Komisja ds. Certyfikacja Operatorów Dźwigów (NCCCO) i Program Certyfikacji Inżynierów Operacyjnych (OECP). Autoryzowane jednostki certyfikujące ściśle współpracują z firmami ubezpieczeniowymi.
INTENCJA EUROPEJSKA
W Unii Europejskiej sytuacja jest jeszcze bardziej skomplikowana z punktu widzenia, do którego jesteśmy przyzwyczajeni. Tam kwestie bezpieczeństwa przemysłowego są formalnie przekazywane pod jurysdykcję Komisji Europejskiej – ponadnarodowego organu wykonawczego Unii Europejskiej, wyodrębnionego z rządów państw członkowskich. Ponieważ wszystkie decyzje Komisji Europejskiej mają charakter wyłącznie doradczy, a wszelkie kontrowersyjne kwestie rozstrzygane są z jednej strony na poziomie rządów narodowych, a ponieważ istnieją obiektywne wymogi uregulowania codziennego życia wspólnej przestrzeni gospodarczej, z drugiej z kolei praktyczne aspekty bezpieczeństwa przemysłowego na terenie Unii Europejskiej są prerogatywą międzynarodowej organizacji niekomercyjnej (Association internationale sans but lucratif - Aisbl) - Europejskiej Konferencji Organów Kontroli i Nadzoru (Colloque Europeen d'Organismes de Controle International – CEOC International), zrzeszającej 29 niezależnych jednostek kontrolujących i certyfikujących z 22 krajów.
Te organizacje kontrolujące i certyfikujące są akredytowane przez organy państwowe państw członkowskich Unii Europejskiej do realizacji czynności certyfikacyjnych i kontrolno-nadzorczych w odniesieniu do niebezpiecznych urządzeń produkcyjnych (mechanizmy dźwigowe, urządzenia pracujące pod ciśnieniem, systemy zaopatrzenia w energię elektryczną i ciepło, obiektów energetyki jądrowej), a także budynków i budowli, pojazdów, konwencjonalnego sprzętu produkcyjnego, sprzętu medycznego, towarów konsumpcyjnych i zabawek dla dzieci.
Wyspecjalizowane komitety techniczne Europejskiej Konferencji Organów Kontroli i Nadzoru (CEOC International Technical Committees) posiadają uprawnienia do ekspertyz technicznych w odniesieniu do paneuropejskich przepisów regulujących bezpieczeństwo przemysłowe i normalizację.
Działalność autoryzowanych organizacji kontrolujących i certyfikujących Konferencji Europejskiej ogranicza się do realizacji dwóch głównych funkcji - regulacyjnej (obowiązkowo) i certyfikacji (na zasadzie dobrowolności). Pierwsza z nich ma charakter państwowo-władzy i wiąże się przede wszystkim z ochroną życia i zdrowia ludzi oraz ochrony środowiska poprzez minimalizowanie zagrożeń antropogenicznych i dostosowywanie istniejącego modelu społeczno-gospodarczego, druga koncentruje się na służbie potrzeb gospodarki i ma na celu zaspokojenie wizerunku oraz interesów techniczno-ekonomicznych podmiotów rynkowych.
Konferencja Europejska ma bardzo silny komponent komercyjny związany z drugą funkcją (certyfikacyjną). Roczny wolumen usług na światowym rynku niezależnych badań, certyfikacji i testów kontrolnych (Testing, Inspection & Certification, TIC) szacowany jest na 100 miliardów euro, uczestnikami rynku jest około 2 tys. organizacji kontrolnych i certyfikujących z łączną liczbą pracowników około 600 tysięcy osób. Wolny udział w światowym rynku (rynku adresowalnym) szacowany jest na ponad 70 miliardów euro. Pozostałe prawie 30 miliardów euro przypada na 15 największych międzynarodowych organizacji kontrolujących i certyfikujących, z których 11 ma korzenie europejskie (Grupa SGS, Bureau Veritas, Grupa DNV-GL, DEKRA itp.).
Oprócz rozwiązywania bieżących problemów, Europejska Konferencja Organów Kontroli i Nadzoru odgrywa istotną rolę w określaniu głównych kierunków polityki naukowej, technicznej i innowacyjnej państw Unii Europejskiej w bliskiej i średniej perspektywie. Od tego roku Konferencja Europejska jest oficjalnym partnerem Europejskiej Platformy Technologicznej Bezpieczeństwa Przemysłowego (ETPIS) – międzypaństwowej sieci samoregulacyjnej wiodących organizacji naukowych, liderów branży w produkcji, a także renomowanych organizacji non-profit pod względem profilu platformy. W pracach platformy uczestniczy 750 organizacji ze wszystkich krajów Unii Europejskiej. Platforma jest jednym z elementów VIII Ram Badań i Rozwoju Unii Europejskiej na lata 2014-2020, nazwanych Horyzont 2020, i ma na celu priorytetowe traktowanie polityki naukowej, technologicznej i innowacyjnej, która może odpowiedzieć na współczesne wyzwania.
JEST CZEGO SIĘ NAUCZYĆ
Zachodnie doświadczenia w zapewnianiu bezpieczeństwa przemysłowego mogą stać się nie tylko przedmiotem abstrakcyjnego zainteresowania („co oni tam mają?”), ale także być poszukiwane w warunkach poważnych ograniczeń zasobów (finansowych, czasowych, ludzkich itp.) dla krajowego system państwowego nadzoru technicznego w zakresie dalszego opanowania mechanizmu partnerstwa publiczno-prywatnego i rozszerzenia jego działania na obszary, które do niedawna były uważane za wyłączny przedmiot jurysdykcji państwa.
Jednocześnie przeniesienie funkcji kontrolnych i nadzorczych państwa na organizacje samorządu gospodarczego i zawodowego jest skuteczne tylko wtedy, gdy istnieje dojrzałe społeczeństwo obywatelskie, w którym ograniczenia etyczne wpływają na zachowania podmiotów gospodarczych – zarówno indywidualnych przedsiębiorców, jak i osób prawnych - nie słabszy od legislacyjnego, administracyjnego i karnego.
Na obecnym etapie poziom rozwoju społeczeństwa rosyjskiego odbiega od poziomu rozwoju państwa, w związku z czym ten ostatni jest zmuszony edukować pierwszego: uznając w zasadzie jego zdolność do czynności prawnych, ograniczać - na razie i do pewnego stopnia – jego zdolność do czynności prawnych.
W szczególności obowiązuje tylko niedawno uchwalona ustawa federalna Federacji Rosyjskiej z dnia 13 lipca 2015 r. nr 224-FZ „O partnerstwie publiczno-prywatnym, partnerstwie komunalno-prywatnym w Federacji Rosyjskiej i zmianach w niektórych aktach prawnych Federacji Rosyjskiej” do infrastruktury transportowej, energetycznej i telekomunikacyjnej, placówek służby zdrowia i edukacji, a także użyteczności publicznej. Regulacja działalności podmiotów rynkowych w zakresie bezpieczeństwa przemysłowego nie jest jeszcze przedmiotem działania regulacyjnego tej ustawy. I chodzi tu nie tyle o państwo, ile o społeczeństwo, które w omawianej sferze stosunków gospodarczych jeszcze nie dojrzało.
